Le Référendum d’initiative citoyenne

Le référendum d’initiative citoyenne (RIC), ou référendum d’initiative populaire (RIP), est le nom donné à une proposition de dispositif d’initiative populaire en France, dont l’instauration, proposée depuis plusieurs décennies sur l’ensemble de l’échiquier politique, est la revendication principale du mouvement des Gilets jaunes depuis l’automne 2018.

Le processus proposé est un dispositif de démocratie directe qui permet à des citoyens réunissant un nombre de signatures fixé par la loi de saisir la population par référendum sans que ne soit nécessaire l’accord du parlement ou du président. Les Gilets jaunes souhaitent quatre modalités pour le RIC : pour voter une proposition de loi (référendum législatif) ; pour abroger une loi votée par le Parlement (référendum abrogatoire ou facultatif) ; pour modifier la Constitution (référendum constitutionnel) ; et pour révoquer un élu (référendum révocatoire).

Plusieurs de ces types de référendums sont utilisés au niveau national dans une quarantaine de pays dont l’Équateur, l’Italie, la Suisse, Taïwan, ou la Nouvelle-Zélande, ainsi qu’au niveau infranational dans certains pays comme aux États-Unis, ou en Allemagne.

Cette revendication entraîne un débat sur le sujet. Plusieurs enquêtes d’opinion menées depuis 2018 montrent que les Français sont très majoritairement favorables au RIC.



Historique en France

Genèse

La Constitution de 1793 prévoit qu’après le vote des lois par l’Assemblée nationale, celles-ci peuvent être soumises à référendum si, dans les quarante jours, dans la moitié des départements plus un, le dixième des assemblées primaires fait des objections. Elle n’est cependant jamais appliquée.

Des constitutionnalistes proposent régulièrement cette mesure au début du xxe siècle, pour atténuer le pouvoir du parlement. En 1931, Raymond Carré de Malberg propose que « concurremment avec le Parlement, le corps des citoyens soit admis à exercer le pouvoir législatif, en toute sa plénitude, par la voie de l’initiative populaire. Et d’autre part, les décisions des Chambres ne posséderaient plus le caractère et la force de décisions souveraines ; elles n’acquerraient leur vertu définitive qu’à la condition d’avoir été ratifiées, expressément ou tacitement, par une votation populaire ou par l’absence de demande de référendum ». Le philosophe Emmanuel Mounier est l’un des premiers à théoriser, en France, l’usage d’un référendum d’initiative populaire, dans son Manifeste au service du personnalisme (Esprit, octobre 1936).

Premières propositions

Le journaliste Laurent de Boissieu indique : « [Après Emmanuel Mounier], c’est ensuite la gauche autogestionnaire et écologiste qui semble avoir relevé l’idée dans les années soixante-dix, notamment afin de soulever directement la question du nucléaire. Lors de l’élection présidentielle de 1981, deux candidats le réclamaient dans leur profession de foi : Huguette Bouchardeau (PSU, « possibilité de provoquer un référendum sur pétition de 100 000 citoyens ») et Brice Lalonde (Aujourd’hui l’écologie, « réforme constitutionnelle instituant des référendums d’initiative populaire au niveau local, régional, national ») ».

Dans les années 1980, deux propositions de loi visant à instituer le référendum d’initiative populaire sont déposées par des parlementaires du RPR : par le sénateur Charles Pasqua le 22 juin 1983, et par le député Yvan Blot le 11 juin 1987. Dans son ouvrage Deux Français sur trois (1984), Valéry Giscard d’Estaing défend le référendum d’initiative populaire permettant d’abroger une loi. En 1988, François Mitterrand estime, dans sa Lettre à tous les Français : « Il serait bon d’avancer nos réflexions sur l’éventualité du référendum d’initiative populaire. D’un maniement plus délicat dans un pays de la taille de la France que dans un canton suisse, cette réforme répondrait à une aspiration réelle ».

La mesure figure dans tous les programmes du Front national depuis que Jean-Marie Le Pen en a fait l’objet d’une proposition de loi en 1987. Arnaud Montebourg la défend pour proposer ou abroger des lois. En 2016, le programme de La France insoumise proposait d’« instaurer le référendum d’initiative citoyenne et le droit des citoyens de proposer une loi » comportant notamment la possibilité de « créer un droit de révoquer un élu en cours de mandat, par référendum, sur demande d’une partie du corps électoral ». La mesure est aussi défendue par Étienne Chouard.

Yvan Bachaud, un dentiste retraité, invente l’acronyme « RIC » pour « référendum d’initiative citoyenne » dans les années 1990, et présente en vain des candidats à de nombreux scrutin.

En 2016, la municipalité de Grenoble instaure un « dispositif d’interpellation et de votation d’initiative citoyenne », qui prévoit qu’en recueillant 2 000 signatures, des Grenoblois de plus de 16 ans peuvent soumettre une proposition au vote des administrés et la faire adopter par la mairie si elle est votée par plus de 20 000 voix. Attaqué par la préfecture devant le tribunal administratif, le dispositif est invalidé, la juridiction estimant que les élus ne peuvent pas se dessaisir de leurs compétences.

Lors de l’élection présidentielle de 2017, plusieurs candidats proposent une idée équivalente au RIC (Jean-Luc Mélenchon, Jean Lassalle, Nicolas Dupont-Aignan, Marine Le Pen, François Asselineau).

Forme limitée : l’initiative partagée

Le référendum d’initiative partagée est inscrit dans l’article 11 de la Constitution de la Cinquième République française en 2008. Celui-ci est cependant critiqué pour la complexité de sa mise en œuvre, qui nécessite, dans un premier temps, une proposition de loi formulée par un cinquième des membres du Parlement et, ensuite, le soutien d’un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Surtout, il ne permet par conséquent pas aux seuls citoyens de déclencher l’organisation d’un référendum, à la différence de la proposition de RIC.

En juillet 2018, lors de l’examen du projet de révision constitutionnelle, tous les groupes d’opposition au groupe La République en marche à l’Assemblée nationale cherchent, en vain, à rendre plus faciles les référendums d’initiative partagée en abaissant les seuils requis, ou à permettre un référendum d’initiative populaire.

Revendication du mouvement des Gilets jaunes

Le référendum d’initiative citoyenne (RIC) ou populaire (RIP)13 devient progressivement la principale revendication des Gilets jaunes14. Le mot d’ordre se répand sous l’influence conjuguée, d’une part, de militants de la « démocratie réelle », notamment composée du Clic d’Yvan Bachaud, de l’association Article 3 ainsi que d’Étienne Chouard et de ses « gentils virus », et, d’autre part, de Maxime Nicolle, présenté par Vincent Glad comme le Gilet jaune le plus influent sur Facebook15. L’historien Sylvain Boulouque indique que la revendication « apparaît timidement aux lendemains de la manifestation du 24 novembre » et devient « quasiment virale à partir du 2 décembre » sur les pages des réseaux sociaux des Gilets jaunes.

Pour Bertrand Mathieu, Dominique Rousseau ou Yves Sintomer, la revendication est la manifestation d’une crise de la démocratie représentative observée en France et ailleurs en Europe. La politologue Laurence Morel rappelle que les sondages montrent « depuis de nombreuses années une insatisfaction généralisée et croissante des Français à l’égard du fonctionnement de leur système politique et une volonté nette d’avoir plus d’influence sur les décisions politiques ». Dominique Chagnollaud de Sabouret estime que la revendication du RIC s’explique par le fait que depuis l’instauration du quinquennat, « le pouvoir exécutif n’est […] plus en mesure de ressourcer sa légitimité ou tout simplement de constater si son projet de gouvernement bénéficie d’un soutien populaire, sinon par les sondages ».

En janvier 2019, Priscillia Ludosky, figure du mouvement, lance une pétition en ligne qui appelle à organiser un référendum sur plusieurs propositions, dont la mise en place du RIC. Une liste de Gilets jaunes annoncée aux élections européennes de 2019, conduite par Ingrid Levavasseur, prend le nom de « ralliement d’initiative citoyenne » par allusion au RIC.

Réactions de l’exécutif et des partis politiques

Exécutif et LREM

Le 16 décembre 2018, interrogé sur le RIC, le Premier ministre français, Édouard Philippe, déclare : « Ce débat aussi, nous allons l’avoir. Je ne vois pas comment on peut être contre son principe. Le référendum peut être un bon instrument dans une démocratie, mais pas sur n’importe quel sujet ni dans n’importe quelles conditions. C’est un bon sujet du débat que nous allons organiser partout en France. » En janvier 2019, il se dit cette fois réticent à l’instauration du RIC et favorable au référendum d’initiative partagée.

Interrogé en janvier 2019, Emmanuel Macron reconnaît que le traité de Lisbonne faisant suite au référendum de 2005 a engendré une « frustration ». Il propose d’instaurer un « verrou » empêchant le Parlement, « avant telle période, et en tout cas pas dans les mêmes termes », de défaire ce que le peuple a décidé par référendum. Mais, citant le référendum sur l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union européenne, il met en garde contre les aléas d’un dispositif de démocratie directe qui « peut nourrir la démagogie » et risque de « tue[r] la démocratie représentative ».

Des cadres et députés de La République en marche (LREM) se montrent réservés — Stanislas Guerini, délégué général, met notamment en avant le risque d’un retour de la peine de mort via le RIC — et privilégient un assouplissement du référendum d’initiative partagée dans le cadre de la révision constitutionnelle en cours. Exhumés pendant le débat sur le RIC, des propos tenus en juillet 2018 par Richard Ferrand au sujet des votations d’initiative populaire en Suisse, qu’il présente comme étant « très souvent le fait de quelques cliques affairistes et de quelques lobbyistes », suscitent la polémique en Suisse.

La France insoumise

En décembre 2018, le groupe La France insoumise à l’Assemblée nationale déclare vouloir déposer une proposition de loi pour l’instauration du RIC au mois de février, lors de sa niche parlementaire.

Sondages

Selon le « Baromètre » du Centre de recherches politiques de Sciences Po de janvier 2018, 69 % des Français estiment que l’initiative des référendums devrait pouvoir être entre les mains des citoyens ; cependant, une majorité craint l’effet démobilisateur de référendums trop fréquents.

Selon un sondage Odoxa publié le 21 décembre 2018, 78 % des Français sont favorables à ce que les référendums d’initiative citoyenne soient plus facilement organisés par rapport au référendum d’initiative partagée, conformément aux revendications des Gilets jaunes.

Une étude Harris Interactive publiée le 2 janvier 2019 indique que 80 % des Français sont favorables au RIC législatif, 72 % au RIC abrogatoire, 63 % au RIC révocatoire et 62 % au RIC constitutionnel.

Selon ces deux derniers sondages, parmi les sympathisants des principaux partis politiques français, seuls ceux de La République en marche se montrent défavorables au RIC ou à certaines de ses modalités demandées par les Gilets jaunes.

Une étude OpinionWay publiée le 21 janvier 2019 indique que 73 % des Français se déclarent favorables (31 % tout à fait favorables et 42 % plutôt favorables) à un RIC « qui donnerait la possibilité d’organiser un référendum à l’initiative des citoyens à partir de 700 000 signatures ». Les personnes ayant voté pour Marine Le Pen au premier tour de l’élection présidentielle de 2017 sont les plus favorables au RIC (86 %), devant ceux ayant voté pour Jean-Luc Mélenchon (85 %), Benoît Hamon (73 %), François Fillon (61 %) et Emmanuel Macron (58 %).


Types de référendums revendiqués par les Gilets jaunes

Si les référendums d’origine populaire ont pour point commun la mise en œuvre d’une proposition ayant collecté les signatures d’une partie de la population, variable d’un pays à l’autre, les conditions et la nature des scrutins varient grandement. Leur validité peut ainsi être conditionnée au franchissement d’un pourcentage de participation, dit quorum, ou à celui d’une majorité qualifiée de votes, supérieure à une simple majorité absolue.

En France, les Gilets jaunes proposent que le RIC soit applicable à quatre types de procédures qui existent pour partie dans certains pays mais ne sont combinées, à elles quatre, nulle part ailleurs dans le monde:

  • le référendum législatif, qui consisterait à soumettre au peuple une proposition de loi.
    Les modalités de mise en œuvre de ce type de référendum varient sensiblement d’un pays à l’autre. Ainsi, à Taïwan, les signatures de 0,01 puis 1,5 % de la population inscrite sur les listes électorales, collectées en l’espace de six mois, permettent de provoquer la mise à référendum d’une proposition de loi. Le résultat, s’il est positif, doit atteindre le quorum de 25 % des inscrits pour être légalement contraignant. À l’opposé, en Nouvelle-Zélande, les signatures de 10 % des inscrits sont nécessaires en l’espace d’un an, et le résultat n’est légalement pas contraignant.
  • le référendum abrogatif, qui consisterait en la possibilité pour la population d’abroger ou d’empêcher la mise en application d’une loi votée précédemment par le Parlement.
    Le fait de pouvoir s’opposer à l’entrée en vigueur d’une nouvelle loi, est une possibilité existante dans plusieurs pays dont l’Italie, la Slovénie, l’Uruguay, Taïwan, la Suisse ou le Liechtenstein. Dans ces deux derniers, elle est connue sous le nom de référendum facultatif.
  • le référendum révocatoire, qui consisterait à démettre un élu de son mandat.
    Il n’existe que très peu de pays qui permettent à la population de déclencher cette procédure à l’échelon national : à l’échelon local, dans certains États des États-Unis ainsi que dans plusieurs pays d’Amérique latine dont notamment le Pérou, où il est devenu courant. Au niveau national, seuls l’Équateur et le Venezuela l’autorise à l’encontre du chef de l’État via une initiative populaire.
    Au Venezuela, une consultation ne peut se tenir qu’une fois la moitié du mandat présidentiel effectuée, nécessite les signatures de 20 % des inscrits, et n’est validée par référendum que par un nombre de suffrages pour la révocation plus élevé que celui recueilli par le président lors de son élection, à la condition de franchir également un quorum de 25 % de participation.
    En Équateur, les signatures de 15 % des inscrits en six mois sont nécessaires. La majorité absolue des votants suffit, mais il ne peut être organisé au cours de la première ou de la dernière année de l’élu. Dans les deux cas, il ne peut être organisé qu’une fois par mandat.
  • le référendum constitutionnel, qui consisterait à permettre au peuple de modifier la Constitution du pays. Actuellement, selon l’article 89 de la Constitution, l’initiative d’une telle modification est concurremment du ressort du président de la République, sur proposition du Premier ministre, et des membres du Parlement. Après vote du projet ou de la proposition de révision en des termes identiques par les deux assemblées, le texte est soumis à référendum pour approbation sauf si le président de la République le soumet au Parlement réuni en Congrès auquel cas, le projet de révision n’est approuvé que s’il réunit la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.
    L’importance d’un changement d’ordre constitutionnel fait que peu de pays en permettent une origine populaire, ou les soumettent à des conditions plus strictes. En Uruguay, la collecte des signatures de dix pour cent des inscrits permet de déclencher un tel référendum, mais celui ci n’est valide qu’à condition que le « oui » recueille la majorité absolue et au moins 35 % du total des inscrits, ce qui suppose une participation d’au moins 70 %. En 2004, les uruguayens utilisent ce dispositif pour inscrire le droit à l’eau et à l’assainissement dans leur constitution.

Débat

Sur l’opportunité et le champ d’application du RIC

Arguments favorables au RIC

Pour les politologues Raul Magni-Berton et Laurence Morel, le RIC favorise une plus grande adhésion des citoyens aux institutions et à la vie en société.
Raul Magni-Berton affirme que dans les pays ayant recours aux référendums d’initiative citoyenne, « les dépenses publiques de l’État y compris en protection sociale sont plus basses » et que « le recours à ce processus réduirait ainsi la dette publique et contribue ainsi à assainir la gestion des comptes publics ». Il estime également que le RIC « favorise la compétence des électeurs qui sont ainsi encouragés à bien s’informer pour participer » et qu’« il décroît même l’influence des lobbies qui sont contraintes à rendre leur activité plus visible et soumettre leurs propositions à référendum, ce qui les empêche de faire du lobbying de couloir ».

Arguments défavorables au RIC

Enjeu des droits fondamentaux

De nombreux détracteurs s’opposent au RIC en dénonçant un manque d’accès à l’information des citoyens ou leur tendance conservatrice, voire réactionnaire, qui se traduirait par des menaces contre les droits fondamentaux.

Au sein du Parti communiste français et de La France insoumise, favorables au RIC, un débat porte sur la possibilité que le RIC puisse permettre de revenir sur des libertés fondamentales et des droits constitutionnels, en particulier la peine de mort, le mariage homosexuel ou l’IVG40. Le Parisien rappelle que la Commission européenne considère l’abolition de la peine de mort comme « une condition et un préalable pour rejoindre l’UE et pour y demeurer ».

Cependant, Raul Magni-Berton indique : « En 1914, l’Oregon a aboli la peine de mort et ce… à travers un référendum d’initiative populaire. Par cette même procédure, la Suisse l’a abolie en 1938. Rien ne nous permet donc de dire que, si ce dispositif avait été présent en France, l’abolition de la peine de mort n’aurait pas eu lieu plusieurs années avant l’arrivée de Mitterrand au pouvoir ».

Le chercheur Julien Talpin souligne que « les résultats de décennies de recherches en science politique sur la pratique référendaire dans des contextes variés (Suisse, Californie, Italie ou Allemagne) indiquent un résultat probant : l’issue des référendums n’est en rien gravée dans la procédure. Le référendum n’est en tant que tel ni intrinsèquement progressiste ni foncièrement réactionnaire. Il constitue l’enregistrement des rapports de force qui structurent la société, médiés par des corps intermédiaires et des groupes d’intérêts qui bien souvent battent campagne ».

Autres arguments

Yannick Prost souligne « l’aspect manichéen du débat » que susciterait le RIC, « sans les garde-fous d’une discussion apaisée d’un salon feutré », et le fait que « le perdant ne pourra pas espérer, contrairement au jeu parlementaire, reprendre la main au lendemain de la prochaine élection législative ». Il estime également qu’« une France coupée en deux n’offre pas le meilleur gage de l’acceptation et de la pérennité d’une décision ».

Jacques de Saint Victor assimile le RIC révocatoire au mandat impératif, qui est proscrit par l’article 27 de la Constitution : « Dans ce modèle, les élus ne sont pas des représentants du peuple, mais de simples messagers. Or, si on prive le représentant de sa liberté de voter ou de penser, il ne peut pas y avoir de délibération démocratique ».

Sur la façon d’instaurer le RIC

Bertrand Mathieu fait la proposition suivante pour l’instauration du RIC : « Le président de la République pourrait soumettre aux citoyens le projet d’une révision constitutionnelle consistant à assouplir les conditions de l’article 11 de la Constitution : soit en abaissant le nombre de parlementaires à l’initiative de la procédure, soit en réservant l’initiative à un certain nombre de citoyens, initiative sur laquelle les parlementaires devraient nécessairement voter et le Conseil constitutionnel se prononcer. Mais ce dernier ne pourrait alors contrôler la décision prise à l’issue du référendum ».

Selon Lauréline Fontaine, professeure de droit constitutionnel, il ne serait pas nécessaire de réviser la Constitution pour instaurer le RIC « car l’article 3 dit que la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum ».

Face aux craintes que peut inspirer l’instauration du RIC, certains suggèrent qu’il soit d’abord appliqué au niveau local, dans une première phase d’« apprentissage ».

Sur les modalités du RIC

Déclenchement du RIC

Le palier de 700 000 signatures, soit environ 1,5 % du corps électoral, est régulièrement évoqué. Dans une liste de 42 revendications de Gilets jaunes largement partagée sur les réseaux sociaux, les modalités du RIC sont précisées de la sorte : « Création d’un site internet lisible et efficace, encadré par un organisme indépendant de contrôle où les gens pourront faire une proposition de loi. Si cette proposition de loi obtient 700 000 signatures alors cette proposition de loi devra être discutée, complétée, amendée par l’Assemblée nationale qui aura l’obligation (un an jour pour jour après l’obtention des 700 000 signatures), de la soumettre au vote de l’intégralité des Français ». Le juriste Dominique Rousseau propose de « combiner le nombre de signataires (700 000, par exemple) avec la répartition des signataires par département sur le modèle du parrainage présidentiel ».

Dominique Rousseau estime également qu’il conviendrait de soumettre les lois votées par le peuple au contrôle de constitutionnalité, comme le sont celles votées par le Parlement, ce qui n’est pas le cas en l’état car le Conseil constitutionnel considère qu’elles sont « l’expression directe de la souveraineté nationale ».

Campagne référendaire

Le chercheur Julien Talpin souligne l’importance de la campagne référendaire dans la réussite du dispositif : « Selon l’intensité de celle-ci, l’équilibre des arguments pour ou contre telle ou telle proposition relayés par les médias, une campagne référendaire peut contribuer à éclairer l’opinion publique ou à l’inverse nourrir la désinformation ».

Sur le modèle de la pratique régulière de l’Oregon et des référendums organisés en Irlande sur le mariage homosexuel et sur l’accès à l’avortement, Julien Talpin et le politologue Yves Sintomer proposent de faire appel à des assemblées citoyennes tirées au sort afin de « définir de façon relativement impartiale la formulation de la question et les modalités de déroulement du scrutin », ou de fournir un avis sur la proposition soumise au vote qui soit envoyé à tous les citoyens avant qu’ils ne se prononcent. Différents groupes de Gilets jaunes proposent de faire décider les options soumises au référendum par des assemblées de citoyens tirés au sort.

Julien Talpin suggère également de « faire précéder les référendums de grands débats publics, jours fériés où les citoyens seraient amenés à participer à des discussions portant sur les questions à trancher. Des formes de participation en ligne sont également à imaginer tout comme une régulation du mode de financement des groupes qui porteront telle ou telle initiative ».

Daniel Arnaud, docteur en philosophie politque, estime qu’« une durée d’au moins un an devrait être prescrite entre la validation d’une question posée au moyen du RIC et sa soumission effective au vote des électeurs. Cela afin de prévenir les décisions hâtives en fonction de l’actualité immédiate ».

Modalités du RIC abrogatoire

Concernant le RIC abrogatoire, Daniel Arnaud considère que « pour des raisons similaires, et de manière à éviter l’entretien d’un conflit des légitimités préjudiciable entre le corps électoral et le Parlement, il faudrait interdire d’annuler une loi votée par ce dernier avant un délai d’au moins 5 ans. Avec, bien sûr, une réciprocité : l’Assemblée nationale n’aurait pas pu, selon un tel dispositif, revenir en 2008 sur le “non” au référendum de 2005 concernant le Traité constitutionnel européen (TCE), invalidation controversée à juste titre et en partie à l’origine de la défiance actuelle envers le politique… »


À l’étranger

Fin 2018, quarante pays permettent l’un ou plusieurs de ces types de référendums d’origine populaire au niveau national : l’Albanie, la Biélorussie, la Bolivie, la Bulgarie, le Cap-Vert, la Colombie, le Costa Rica, la Croatie, l’Équateur, la Géorgie, la Hongrie, l’Italie, le Kenya, la Lettonie, le Libéria, le Liechtenstein, la Lituanie, la Macédoine, Malte, les Îles Marshall, le Mexique, la Micronésie, la Moldavie, le Nicaragua, la Nouvelle Zélande, l’Ouganda, les Palaos, le Pérou, les Philippines, la Russie, Saint-Marin, la Serbie, la Slovaquie, la Slovénie, la Suisse, Taïwan, le Togo, l’Ukraine, l’Uruguay ainsi que le Venezuela. La plupart des Länder allemands, ainsi que 24 des États des États-Unis, en permettent également, sans qu’ils ne soient possibles au niveau fédéral.

Sources :


On en parle …